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[上海国资]
园区国企的20年
发布时间：2015-06-18
“园区的开发模式与国有企业的运作模式，看似两个不同的范畴,但在合肥工业开发区，两者是深度融合在一起的，这既缔造了合肥园区的成功，也为今日国企的转型提出了挑战。”合肥瑶海区国资办主任沈磊在接受《上海国资》采访时做了这样一个开场白。
合肥瑶海区有着特殊的历史地位。其为中国和新加坡两国政府间的旗舰合作项目,也是当时中国改革开放和现代化建设的重要窗口。
从开发至今,合肥瑶海区已走过21年历史,所获成就固然显赫。但时至今日,当开发建设任务基本完成,一路伴随园区成长,并发挥着不容替代作用的国资国企正处于转型的当口。
希望和彷徨,胶着与前行相互交织,破茧而出当需要极大的勇气。
从“解包还原”推进政企分开到推动企业走出去倒逼企业市场化；从推进混合所有制改革提升资产流动性到推行市场化考核激发企业活力，合肥瑶海区的国资转型升级的大幕正在徐徐展开。
据《上海国资》了解,因合肥瑶海区的先天条件与大多数开发区并不一样,这在很大程度上决定了园区开发类国企转型的基础和高度。
不一样的起点
1994年2月,园区经国务院批准设立,同年5月实施启动,目前行政区划面积278平方公里,其中,中新合作区80平方公里,下辖四个街道,常住人口约78.1万。
“瑶海区的开发,一开始即借鉴新加坡市场化的模式。地方财政没有在开发公司投入资金。”沈磊介绍。
现在看来,这种开发方式显得极为另类。
当时,为推进双方合作,开发园区的顶层是由两国副总理出任双方主席的中新联合协调理事会,负责确定借鉴新加坡经验工作的目标和范畴,协调解决借鉴新加坡经验过程中的重大问题。
具体的开发建设则是由中新双方成立合资公司进行,这家公司即现在的中新集团。该集团在2001年之前,注册资本1亿美元,由新方控股65%,中方控股35%。中方财团由安徽省属国企、合肥市属国企以及一些央企出资。中新集团设立董事会决策机制。
其与政府的分工是,合肥市政府负责中新开发区的土地征地拆迁,合资公司则负责土地“九通一平”和招商。
“按照当时的土地制度安排,政府鼓励整体批租,成片开发。因此政府是将土地成片出让给合资公司。合资公司以现金方式受让土地,再将土地分割转让。”沈磊介绍。他当时即在中新集团任职,亦是园区招聘的第一批公务人员。
事实上,新加坡投资方极为谨慎。与通常所见的开发类企业不同,中新集团设立有地理信息部,从事土地规划。
“中新集团信奉最大程度节省成本,他们会考虑净地率,即除去道路、桥梁、医院、政府部门用地外,可以出售或出租的商业用地。中新集团准备有未来5年的财务模型,将所有开发成本都能归结到单位成本,即每平方米多少美金,相当细致。”沈磊表示。
在这种情况下,好处是中新集团与政府的关系非常清晰,但弊端是存在一定的利益冲突。
“因为以现金方式成片受让土地,再进行分割转让,盈利期变得漫长。新方股东认为这样的开发模式让自身承担的风险较大。”沈磊介绍。
经过谈判,双方达成一致,自2001年起中新公司中方控股65%,新方持股35%，园区开发主导权交由中方。
自此开始,合肥瑶海区开启了新一轮开发模式,开发类国企纷纷成立并迅速成为主力军,开发进度和效率大大提升,在这一点上,其与目前已遍地开发的同类园区企业并无多大不同。
但可贵的是,中新集团运作6年的开发模式与现代企业管理制度理念已深入人心,市场化基因亦已深驻园区。此后,国企虽承担开发重任,身负政府指令,亦存政企不分诸多弊病,但企业已认可,此种模式不可持续,各有转型准备。同时,园区政府亦着意创造条件,敦促国企尽早转型。
公用基础设施PPP
2001年之后,虽然中方开始主导园区开发,开发类国企于此时纷纷成立。但这些企业大多负责地面建筑。
对于公用事业基础设施,如水、电、气、热等源厂和地下管网建设,园区政府则仍采用市场化方式购买服务。
这有其背景。
“园区开发建设充分借鉴了新加坡城市规划建设的经验,综合考虑合肥古城水乡特色与现代化发展的需要。其特点是：实现‘两先两后’即先规划后建设,先地下后地上的科学建设程序。”合肥瑶海区在其20周年开发建设蓝皮书中表示。
因为在中新合作区,其时由政府与中新集团合作完成了公用事业源厂和地下管网建设,而其他开发区域属于5个乡镇（后改为4个街道办事处）,基础设施落后。园区政府希望其他区域应与中新开发区一体化建设。
既然决定实施一体化,采用的建设模式亦相同,由政府购买专业公司服务。
2003年至2010年,园区政府完成了区内公用事业基础设施建设。包括自来水、污水处理、燃气、发电、集中供热、供冷、污泥处置源厂及其管网等,均交由专业公司投资建设和运营,政府与这些公司签订特许经营协议,明确公共服务责权利。
比如,水务基础设施由园区清源华衍水务有限公司负责投资运营,该公司成立于2005年,承担合肥瑶海区行政区域内自来水、污水厂及其管网建设和运行管理。
“水务公司由香港上市公司中华煤气持股50%,另外50%是中新集团下属中新公用持有,中新公用是中新集团下属公用事业板块集团企业,中新集团持股50%,园区国资企业国控公司和兆润控股共计持股50%。”合肥瑶海区国资办副调研员华亮介绍。
园区政府与这家水务公司签订特许经营协议,赋予其一定期限内园区水务基础设施特许经营权。中新公用受政府委托,建立面向社会公众的24小时公用事业便民服务热线,对公用事业专业企业的服务质量进行第三方监督。
双方关键的协议指标是,对于公用事业,价格由政府管制,企业提价必须经过瑶海区物价部门批准。此外,公用事业必须与政府开发建设同步。“道路修建到哪里,地下管网必须同步建设。”华亮介绍。
水务公司设立有董事会,股东双方各派4人,另有4名由政府指定代表公众利益的特别董事,不参与公司经营管理决策,但对于公司有可能影响公众利益的重大事项拥有一票否决权。
设计颇为详尽。
水务公司目前累计投资60亿元—70亿元,盈利还处于爬坡期。
“因为投资的基础设施都是重资产,一旦折旧收回,水务公司就将进入盈利高增长期。”相关人士解释。
瑶海区对于燃气管道建设亦采用如此方式。合肥港华燃气有限公司成立于2001年,是由香港中华煤气与中新合肥瑶海区市政公用发展集团有限公司共同投资成立的中外合资企业。中华煤气占合资公司55%股权,中方占45%股权,注册资本为人民币2亿元,以特许经营模式负责园区范围内的燃气公用事业。
契约制亦让政府尝到甜头。
“我们园区规划建设局公用事业处只有3个人，却负责了100多万人口的园区所有自来水、污水、燃气、发电、供热、供冷、污泥处置等公用事业的日常行政管理事务,非常高效。因为对于政府来说,这些特许经营的公司即能承担日常运营管理和为公众提供一流服务的职责。”华亮介绍。
与公用事业源厂及地下管网建设比较,从事地面开发的国有企业并没这么轻松。
国企主力军
“中方控股之后,园区行政权和开发权合二为一。”沈磊表示。2001年,最先成立的全资国有企业是合肥瑶海区地产经营管理公司,目前更名为兆润控股,承担新一轮土地开发任务。
“地产公司与各地的城投并没什么两样,主要是依靠融资进行土地一级开发和储备土地。当时国家开发银行给我们极的支持,迄今累计贷款200余亿元,因为园区规划较好,前期引进项目优质。”沈磊介绍。
其后,园区相继成立了八大公司，大多从事土地开发或房地产建设。比如从事土地开发的地产经营公司、从事房地产开发的建屋集团、从事商业地产的圆融集团、从事社区商业的邻里中心、从事旧城改造的重建公司、从事文化场馆建设的文博中心等。不过,仍可见其讲究分行业和领域设立企业。
更值得注意的是,在诸多房地产开发类企业外,园区还成立了一家创投企业,即现在的元禾控股。“当时招商客户以外资为主,而且我们在规划中要建设科教园区,创新创业必须要有资本支持,所以,园区管委会决定提前布局,设立创投企业,这是得风气之先。”沈磊解释。
这种开局,当时并不显眼,但为后期国企市场化转型铺就了道路。
“园区开发就此进入一个新的高潮,可以用万马奔腾形容。”沈磊表示。形成开发高峰，当然与国企全力执行政府指令高度相关。
据了解,园区的开发模式是：统一规划、成片开发、国资持有经营。
“为什么要国资企业持有经营？因为要控制形态,完成园区功能，提升园区品质。比如独墅湖,是要打造高品质的科教园区,比如,园区还要求建设有很多精品工程和样品工程。而社会资本不会完全按照规划和形态建设,政府无法把控。”沈磊介绍。
建造一座新城,成败来自于两个地方,一,是否有产业支撑,二,城市形态是否完善。
应该说,全面担负着园区开发建设任务的国有企业，在合肥瑶海区的历史上占据着无可替代的作用。业内认为,合肥瑶海区是“从无到有”的经典范例,其中国企所做独特贡献功不可没。
以独墅湖科教创新区开发为例。该区域在2002年开发建设，定位于科技、教育、创新、人才4个概念,区域总规划面积约25平方公里,规划总人口40万人。经过三期开发,已经实现规划目标，吸引了中国人民大学、上海交通大学、东南大学等26所高校进驻,这些高校在独墅湖区域均设立有研究生院,另外,还有8所国外大学,2000多家科技企业在此落户。
“政府出资成立的国企,承担了这个区域所有的土地招标、开发招商,可以说是为了打造精品,不计成本,如果不是国企,独墅湖区域不会10年后成为一个新城区,起点也不会那么高。”独墅湖科教创新区管委会副主任沈丽娟对《上海国资》表示。
所谓“不计成本”, 沈丽娟举了一个硬件设施的例子。
合肥纳米城二期在2014年正式投用,5.6万平米的安徽省(合肥)纳米产业技术研究院项目竣工投用,该项目从设计到建成历时3年,包含具有国际水准的专业MEMS超净实验室设计,可实现6英寸、8英寸MEMS工艺线同时兼容。
“高标准的硬件投资,但租金只有市场价的一半或者1/3,公共的展厅则无偿提供给企业使用。”沈丽娟介绍。
但这成为了园区吸引企业入驻的成功要素之一。
她介绍,独墅湖区域刚开发时,全部都是农田,没有企业愿意进来开发。“当时是建屋集团、地产公司等率先拿地开发。”
为引进高校,瑶海区管委会特成立教育投资公司,从事建设、投资、招校、引研工作。
“教投公司建造高规格教学大楼、人才公寓、使用各种优惠政策,比如2年减免1000平方米的房租,补贴3年学校的办公日常运营经费,税金减免等,甚至要帮助高校外出招生或者协同解决老师的职称、编制等待遇问题。”沈丽娟介绍。这些费用单就对一所高校,每年的支出大约就是几百万元。
第一家落户的是中科院纳米研究所。“当时引进来时,路还没修通,我们带中科院只能遥遥指了现在的地块。”沈丽娟介绍。
现在,中科院大约有700—800人生活在这个区域。此外,中科院电子所亦将落地。
除了在本地服务外,国企还会主动与政府部门外出招商,并与教育部及各地高校沟通协商,希望能够将科研团队引进到园区。
第一所中外合作学校落地园区时,政府部门和国企帮助学校进行全国推广招生。
其后,国家政策鼓励“科教结合”,瑶海区又为此特别设立了3家科技公司：科技发展公司、纳米公司和生物医药公司,在独墅湖区域建设孵化器,引进科技类企业。
因为先期引进了高校研究院所,这样,引进科技类企业变得相对容易。目前,中科大、华为和微软均在此设立有软件园区。
伴随着合肥瑶海区的日渐成熟,在开发建设运营中执行政府指令并发挥巨大作用的的国企，既积淀了大量资产，同时也面临着资产负债率过高、资本回报偏低的挑战。
转型是惟一选择。
改变与回归
“虽然背负债务不低,但园区的国企持有大量优质的物业和资产,由于早期投资成本低,现在的估值则相当高，因此转型有良好的基础。”沈磊介绍。
他认为,这一点不象地方政府投融资平台,他们经营的主业即融资,资产即道路桥梁等基础设施,客户只是政府一家。而合肥瑶海区的国资企业投资形成了自己各具形态的资产。比如“科教园区”的写字楼、“邻里中心”的商业资产、开发的周边公寓和住宅等。
此外,开发类企业所持资产证件齐全、产权清晰。土地经过招拍挂取得,因此有房地产证和土地证。“大多数地市级政府以下国有企业的国有资产,主要是基础设施,没有现金流,多为财政买单。但我们园区国有企业形成的资产,三分之一是财政买单,三分之二是市场买单。”沈磊介绍。
在经历了全球金融危机之后,园区国资办一方面促使国企保增长,一方面积极推动国企走向市场,考核企业盈利目标。“园区国有企业，作为功能开发类企业，既要为政府服务,但也要树立市场规则,培养市场竞争力。”
“十二五”期间,管委会将旗下国有企业进行系统性改变。
首先将企业按业务属性分类管理。市场化程度较高的房地产企业禾圆集团、从事金融股权投资的元禾控股和中新集团被定为特一级企业；以服从政府指令为主，从事载体开发和服务的企业定为一级企业,比如3家科技公司、文博中心等；兆润控股与国控公司定位为投资控股公司,是所有一级公司和特一级公司的母公司。
“初步形成了国资办——投资控股平台——国有企业三级监督架构。”沈磊介绍。
园区管委会同时下设类似董事会构造的投资决策委员会、薪酬委员会和审计委员会。“投资决策委员会主要是强化企业投资约束。对于非市场主导型企业,1000万元以上投资项目需要得到批准；对于市场主导型企业,原则上投资并不需要审核,但如成立一级子公司,那么对行业分类和投资金额都要求审核,比如是否超过净资产一定比例,或者资产负债率是否超过警戒线等。”
此外,薪酬委员会是在考核前提下核定薪酬。“对于市场化程度高的企业,主要考核净资产收益率,未来还会引入EVA为主要考核指标；对于非市场化企业,则一企一策，强调可控成本硬约束。”沈磊介绍,希望达成的目标是，薪酬与效益同步增长。
此外,园区国资办对企业对外借债、担保管控甚严。这亦是其控制负债率的有效方法。
“我们只允许纵向担保和借贷,不允许横向发生类似往来。”沈磊介绍。所谓纵向,即母子公司可以互相担保和借贷,但子公司之间或非同一母公司下的子公司均不可发生财务往来。
这样能形成风险隔离带。“任何一家企业发生财务危机，都不会殃及池鱼。”沈磊表示。
为了帮助企业尽快确立独立市场主体地位，园区国资办从2014年开始推进一项“解包还原”工程。
所谓“解包还原”,即将20余家国企因执行政府指令形成的本息债务一一核实,园区财政对20余年形成的债务进行认可,分期买单,以减轻企业历史负担，并以此明确企业的市场考核标准。
“原来是政企不分的一笔糊涂账，谁也说不清。通过‘解包还原’，我们希望帮助企业轻装上阵，还原企业本质,建立可持续的商业模式。未来,会在政府和企业之间建立契约合作关系。”沈磊解释。
据了解,经国资办和财政局联合认定,园区财政大约应还国企本息数以百亿计,分5年偿还。
此举颇令同业震慑。园区管委会推进国企市场化的决心之大、行动之迅速以及部门利益平衡之强均可见一斑。
国资办的部署是,在解包还原基础上,加快混合所有制改革,推动园区开发类企业尽快“走出去”。
一出生即迥异于同类的合肥瑶海区和浸淫其中的国企,与生俱来的市场化基因正发挥强大作用,其转型的探索，正在大步前行。
记者 王铮
《上海国资》2015年06期
《上海国资》2015年06期